NEOLIBERALES
BANCO MUNDIAL
ENTREVISTA AL NUEVO
ECONOMISTA JEFE DEL BANCO
François Bourguignon/Banco Mundial
François Bourguignon, quien asumió en octubre el papel de Economista Jefe del Banco Mundial y Vicepresidente para la Investigación Económica para el Desarrollo, se hizo cargo de inmediato de sus responsabilidades asistiendo a conferencias en México y Brasil, al Segundo Comité de la Asamblea General de las Naciones Unidas, a una conferencia en París de la Red Europea para el Desarrollo organizada por la Agence Française de Développement y realizando un viaje a China. En esta entrevista, Bourguignon explica a grandes rasgos lo que él denomina un enfoque pragmático para la reducción de la pobreza, que considera las características específicas de cada país y destaca la importancia de la dimensión social de la pobreza.
¿En qué se diferencia su enfoque hacia la labor de economista principal del Banco Mundial del de sus predecesores, particularmente, de Nick Stern y Joseph Stiglitz?
Yo espero continuar
la labor de mis distinguidos predecesores. El aporte de Joe Stiglitz fue
demostrar que los mercados no siempre funcionan de manera satisfactoria,
que la intervención del Estado es frecuentemente necesaria y que
las instituciones son importantes. Él también previno contra
el uso del modelo de "talla única" a la hora de hacer
recomendaciones a los países, puesto que cada nación vive
condiciones específicas que es necesario tener en cuenta. Nick
Stern fue quizá más clásico en su enfoque, pero su
aporte fue igualmente significativo. En esencia, formalizó la idea
clave de que existen dos pilares en el desarrollo. El primero de ellos
es el clima para las inversiones, que abarca una amplia gama de factores
determinantes para el crecimiento: instituciones, infraestructura y transparencia
de la información entre otros, y el segundo es la inclusión
social y la inversión en los seres humanos. Nick Stern inició
una reflexión acerca de estos dos pilares, concentrándose
primero en el clima para las inversiones. En este sentido, muchos estudios
del Banco Mundial han abordado estos aspectos y, de hecho, el próximo
Informe de Desarrollo Mundial 2005 está centrado en este pilar,
por cuanto procurará analizar los factores que inciden en por qué
es más fácil invertir y alcanzar mayor productividad en
algunos países en comparación con otros.
Yo pienso enfocarme más en el segundo pilar, es decir, en la inclusión
social, que se ubica dentro de la categoría general de "equidad".
Mi objetivo es analizar la importancia de la equidad en el proceso de
desarrollo y en la forma en que ésta interactúa con el crecimiento.
Al final, la meta del desarrollo es la reducción de la pobreza
y la equidad forma parte integral de esta meta.
La equidad no ha sido un área de particular énfasis para el Banco Mundial. ¿Es este un nuevo derrotero?
Es cierto que el Banco
se ha concentrado en la pobreza y no había insistido mucho ni tan
explícitamente en la desigualdad. Creo que tenemos que otorgarle
un mayor espacio al problema de la desigualdad y a la distribución
de los ingresos en general. Por supuesto, el crecimiento resulta esencial
para reducir la pobreza, pero tenemos que analizar más estrechamente
quiénes se benefician realmente con el crecimiento y con las políticas,
programas y proyectos que se emprenden para reducir la pobreza. ¿Una
u otra clase, o grupo, se beneficiará más que otros? ¿Nuestras
estrategias están reduciendo o incrementando la desigualdad? ¿Están
a favor de los pobres y benefician a todos en la misma proporción
o relativamente más a aquellos que ya tienen una mejor situación?
Aunque el crecimiento "que favorece a pobres" ya se ha incorporado
a nuestro vocabulario, estas cuestiones han ocupado un espacio muy limitado
en el debate hasta el momento. En parte, este hecho se debe a un problema
de las técnicas disponibles para analizar las políticas
o las estrategias de desarrollo. Una cosa es evaluar un programa en cuanto
a su resultado global, y otra es medir su efecto en las diferentes clases
de la sociedad.
En los últimos años, hemos creado herramientas de análisis
que nos pueden ofrecer una imagen más exacta del impacto que tienen
los distintos programas sobre la distribución o la redistribución
de los ingresos. En este sentido, los ingresos y el consumo de los distintos
hogares pueden analizarse desde el punto de vista del impacto que las
políticas y programas macroeconómicos han tenido sobre ellos
y luego, podemos evaluar el efecto distributivo de esas mismas políticas
y programas. Mi expectativa es que este vínculo crucial entre investigación
y operaciones se pueda ver fortalecido. Si bien el Banco posee un equipo
de investigación excepcional, probablemente el centro de investigaciones
para el desarrollo con mejores recursos en el mundo, lo más importante
es que nuestra investigación está vinculada con operaciones
a nivel global. Por lo tanto, nuestra acción debe emprenderse de
manera tal que aproveche estos vínculos, tanto en el área
de la equidad como en otras.
El Banco Mundial ha planteado que los países que han seguido la integración económica global han crecido con más rapidez, aumentando con ello su capacidad para reducir la pobreza. ¿Pero no es cierto también que la globalización ha aumentado además la desigualdad?
La globalización es sinónimo de una apertura en muchos países hacia el resto del mundo, a los flujos internacionales de bienes, de capital y del saber. A menudo esto ha conllevado un crecimiento acelerado que, a su vez, ha reducido la pobreza. El ejemplo más espectacular de este hecho es China, donde la apertura al comercio internacional que comenzó a finales de la década de los setenta ha transformado la economía del país convirtiéndola en una de las más abiertas y dinámicas del mundo, con exportaciones que ahora ascienden al 25% del PIB. El crecimiento ha sido tan marcado - 8 por ciento en promedio en los últimos 20 años - que la pobreza se ha reducido significativamente. Por desgracia, este crecimiento tan necesario para la reducción de la pobreza no se ha manifestado en todas partes, y la globalización con frecuencia ha tenido efectos desalentadores. En particular, la experiencia de África es muy diferente de la de Asia Oriental. En ese caso, se trata más bien de comprender por qué ese continente permanece al margen de la globalización que de analizar los efectos del fenómeno en sí. ¿Está implícito en la naturaleza del proceso de globalización que algunas regiones del mundo sean excluidas? ¿O es que las condiciones específicas de algunos países son tales que no pueden integrarse eficazmente a este proceso?
Respecto de la cuestión
de la desigualdad, es cierto que su aumento ha coincidido con la globalización
y el crecimiento en muchos países, particularmente en China, con
su abertura. Aun cuando no exista un vínculo causal directo para
ello, es un tema preocupante. Para citar otro ejemplo, los estudios recientes
y la experiencia de América Latina indican que demasiada desigualdad
puede en cierto momento representar un freno para el crecimiento y el
desarrollo. Por ejemplo, según algunos economistas las por lo general
moderadas tasas de crecimiento de América Latina a lo largo de
su historia se deben a las desigualdades. A su vez, estas desigualdades
conllevan el surgimiento de instituciones desfavorables para el desarrollo
y a la exclusión de grandes masas de la población quienes
ven negado el acceso al crédito y a los servicios adecuados de
salud y educación.
Uno también podría preguntarse si desigualdades tan marcadas
crean tensiones sociales nocivas que en definitiva actúan en contra
de la eficacia económica. Por ejemplo en China, uno podría
preguntarse si la creciente desigualdad conducirá después
a problemas que hoy apreciamos en algunas partes de América Latina.
¿Surgirán en China enclaves de pobreza? ¿El nordeste
del país continuará sistemáticamente rezagado respecto
del resto de la nación? Si es así, quizás en este
momento se estén sembrando las semillas de los problemas sociales
que posteriormente actuarán como un freno para el crecimiento y
el progreso económico en general. Las autoridades chinas están
concientes de ese riesgo. La investigación económica tiene
que aplicarse a este tema con mayor profundidad con el fin de crear políticas
y estrategias de desarrollo que propaguen los beneficios del crecimiento
entre toda la población y se garantice el máximo impacto
posible sobre la reducción de la pobreza.
¿En su opinión, cuál es el mayor obstáculo en la lucha para poner fin a la pobreza?
El mayor obstáculo es que las personas no son altruistas ni previsoras. Es posible reducir la pobreza sin que nadie pierda en el proceso, pero ello requiere algún tiempo y adaptación para poder compensar plenamente las pérdidas a corto plazo que algunos deberán sufrir. Es un argumento que no convence ni tampoco interesa a todos. Encontramos esta dificultad a nivel nacional y global. El fracaso en Cancún está esencialmente relacionado con esto. Una parte del mundo no está dispuesta a reducir su bienestar de hoy con el fin de reducir la pobreza de otras partes del mundo e incrementar el bienestar de todos en el día de mañana.
El punto esencial es el siguiente. Si bien es cierto que algunos pueden perder a corto plazo, las reformas políticas beneficiarán a todos a la larga, siempre y cuando se encuentren los mecanismos de compensación o redistribución adecuados. Cuando se logra reunir estas condiciones, debe existir un espacio amplio para negociar. Apoyo totalmente la opinión de Nick Stern de que la falta de acceso a los mercados agrícolas de los países desarrollados por medio de los subsidios agrícolas, entre otros mecanismos, representan grandes obstáculos para los países en desarrollo. Sabemos que a la larga todos nos beneficiaremos si derribamos estas barreras. Pero debido a las pérdidas o a los costos de adaptación a corto plazo que pueden compensarse fácilmente con el paso del tiempo, no lo hacemos. Esto resulta aún más paradójico porque la lógica nos indica que los costos de adaptación son menores en Europa y Estados Unidos, donde los instrumentos de redistribución hacen relativamente más fácil compensar a aquellos que incurren en pérdidas a corto plazo debido a las reformas comerciales. Por ello, no tiene sentido que las negociaciones comerciales se estanquen en semejante obstáculo.
Si miramos la evolución de la teoría del desarrollo con el paso del tiempo, ¿cómo describiría usted los actuales desafíos?
En los últimos cincuenta años hemos experimentado grandes ciclos en la doctrina o "paradigma" económico predominante. Después de la Segunda Guerra Mundial, la opinión era que el desarrollo podía fomentarse a través de "polos de crecimiento" que exigían una planificación central y un control estricto de la actividad económica. Luego, el péndulo siguió en la otra dirección. A principios de los años ochenta, la crisis económica mundial exigía un ajuste macroeconómico y estructural en las economías nacionales. La lógica del mercado predominó en una economía mundial cada vez mas dominada por una doctrina neo-liberal, fenómeno que fue fortalecido por la caída del muro de Berlín en 1989. Ahora estamos presenciando una tercera fase en el enfoque económico respecto al desarrollo, que me parece más razonable porque es en esencia más pragmática. Entre otras cosas resulta de ciertos hechos desalentadores de las reformas estructurales que tuvieron lugar durante los años ochenta y noventa en América Latina y otras regiones, las dificultades iniciales del proceso de transición de los antiguos países socialistas y la crisis asiática de 1997-1998. Creo que este pragmatismo que combina el mercado y el Estado según las condiciones especificas de cada país es bueno. Sería ineficaz desaprovechar el dinamismo de la iniciativa individual factible de movilizar a través del mercado. Pero también sería ineficaz en muchos casos depender de mercados que no funcionan de manera adecuada y que pueden así presentar obstáculos al desarrollo. Hace falta cierta intervención por parte del Estado.
Para citar un ejemplo específico, el Banco Mundial, como otras instituciones, ha apoyado el proceso de la privatización que ha marcado los años noventa en muchos casos, por ejemplo en infraestructura, el sector de energía, las telecomunicaciones y el transporte. Sin embargo, se ha notado que en algunos casos estas privatizaciones no respondieron a las necesidades sociales, a menudo porque la regulación de los monopolios u oligopolios producidos por la privatización fue deficiente, o tan ausente o parcializada como lo era en la época de los monopolios de propiedad pública. Cuando digo esto, no estoy favoreciendo una corriente de pensamiento sobre otra, ni tampoco afirmar que las privatizaciones son buenas o malas en sí. Creo que el desafío actual es precisamente superar ese tipo de afirmación e ir mas allá del modelo único, que está a menudo muy marcado por la ideología, y determinar lo que parece la solución más efectiva y equitativa. Me complace observar que ahora nos encontramos en una etapa en la que el pragmatismo parece convertirse en el enfoque predominante para la teoría del desarrollo.
¿Cuál es su opinión respecto del aporte al debate para el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo las que pertenecen al llamado movimiento antiglobalización?
En el tema del desarrollo, y tanto a nivel nacional como global, deben escucharse todas las voces; ya sea que éstas transmitan las ansiedades de una parte de la población o que planteen argumentos sobre temas específicos, es saludable que todas sean oídas y escuchadas. Creo que los pronunciamientos que se han escuchado en estos últimos años, comenzando en Seattle y luego en otros lugares, así como los informes de algunas ONG establecidas, han contribuido a promover la agenda para el desarrollo. Entre otras cosas, han hecho un aporte en cuanto a crear conciencia de la importancia de ciertos problemas y han logrado avances al influir en la orientación de la comunidad internacional -incluyendo las instituciones financieras internacionales. Por ejemplo, con relación a la deuda de los países en desarrollo, Oxfam y Jubileo 2000, entre otras, desempeñaron un papel importante para instar a los gobiernos, junto con el Banco Mundial y el FMI, a sensibilizar a la opinión pública y a quienes toman las decisiones en los países desarrollados sobre el tema del alivio de la deuda. Por ello pienso que debemos seguir escuchándo